Ci si chiede come sia possibile che i senza fissa dimora debbano eleggere un domicilio qualora per definizione non ne hanno o non ne possono avere uno. L'intervento normativo maschera una stigmatizzazione nei confronti di emarginati e soggetti deboli. Non può essere peregrina l'ipotesi che inserire tali norme del c.d. "pacchetto sicurezza" non mascheri una volontà del Legislatore di indirizzare tale dettato normativo direttamente agli stranieri.

" Evoluzione del concetto di "senza fissa dimora"
" Dal requisito residenza a quello del domicilio ai fini dell'iscrizione anagrafica
" Novità introdotte con il c.d. "pacchetto sicurezza": la dimostrazione degli elementi necessari per stabilire un domicilio
" Decreto ministeriale 06 luglio 2010: nasce il registro nazionale dei senza fissa dimora " Casistica

EVOLUZIONE DEL CONCETTO DI "SENZA FISSA DIMORA"

La legge anagrafica datata 1954, ancora oggi vigente insieme al Regolamento di attuazione del 1989, conosceva i senza fissa dimora come comunità di nomadi, girovaghi, commercianti ambulanti o i giostrai che si spostavano per tutta l'Italia, senza disporre di una dimora stabile e quindi senza avere la residenza, così come definita dall'attuale Codice civile. Ai sensi dell'art. 43, rubricato "Domicilio e residenza", del codice civile "Il domicilio di una persona è nel luogo in cui essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi. La residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale".
Oggi possiamo dire di aver assistito ad un'evoluzione del concetto di "soggetti senza fissa dimora"
Questi sono rappresentati da persone adulte emarginate, per motivi psichici, familiari, o economici; a costoro, soprattutto negli ultimi anni, si sono aggiunti i cittadini stranieri immigrati che non hanno la possibilità, normalmente per motivi economici, ma non solo, di avere un'abitazione e una dimora abituale.
A tal proposito sono state introdotte le nuove norme sui "senza fissa dimora" con la legge n.94/2009 il c.d. pacchetto sicurezza. Forse perché considerati i veri destinatari delle nuove regole sono proprio i cittadini stranieri.

La legge anagrafica si applica ai cittadini italiani, ai comunitari ed extracomunitari.
Per quanto riguarda i cittadini comunitari, è necessario ricordare che le norme nazionali devono sempre uniformarsi alle norme comunitarie; pertanto, qualora l'applicazione delle nuove disposizioni in materia di persone senza fissa dimora dovesse essere in contrasto con i principi comunitari o con quanto previsto dal d.lgs. n. 30/2007 , prevarranno le norme più favorevoli all'iscrizione anagrafica dei cittadini dell'Unione europea.

DAL REQUISITO RESIDENZA A QUELLO DEL DOMICILIO AI FINI DELL'ISCRIZIONE ANAGRAFICA

La normativa anagrafica si basa sul principio fondamentale della "dimora abituale".
L'art. 1 della Legge n. 1228/1954 stabilisce che "Nell'anagrafe della popolazione residente sono registrate le posizioni relative alle singole persone, alle famiglie e alle convivenze, che hanno fissato nel Comune la residenza, nonché le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel Comune il proprio domicilio, in conformità al regolamento per l'esecuzione della presente legge".

I concetti di residenza e di domicilio come abbiamo visto sulla base sia del codice civile sia della normativa anagrafica sono concetti ben distinti. A ciò giova aggiungere che il domicilio, in quanto sede dei propri affari e interessi, appartiene alla sfera della discrezionalità personale e della scelta individuale di ogni persona. Non esiste un registro anagrafico del "domicilio", mentre esiste l'Anagrafe delle persone resistenti nel Comune.

Le modalità operative con cui iscrivere le persone senza fissa dimora sono state elaborate dall'ISTAT.
L'ISTAT aveva ricondotto il concetto di "domicilio" utilizzato ai fini anagrafici, nell'ambito del "domicilio speciale" ex art. 47 del c.c. (il quale stabilisca che "Si può eleggere domicilio speciale per determinati atti o affari. Questa elezione deve farsi espressamente per iscritto".)

In questo modo veniva garantita una possibilità all'interessato di indicare un suo "recapito" o un luogo già identificabile come "domicilio" in quanto sede di propri affari e interessi, di qualsiasi natura. Anche se persona senza fissa dimora, che quindi non poteva essere iscritta all'Anagrafe del Comune sulla base del requisito della "residenza", aveva la libertà di scelta del Comune in cui chiedere l'iscrizione anagrafica del domicilio.

Per quanto riguarda l'indicazione dell'indirizzo anagrafico, si prevedeva che venisse costruita cosiddetta "via fittizia" o, per usare l'espressione dell'Istat nelle "Avvertenze e note illustrative al regolamento anagrafico", nella "via, territorialmente non esistente, ma conosciuta con un nome convenzionale dato dall'ufficiale d'anagrafe".

Ora tale dettato dovrebbe essere scomparso, anche se la normativa non ne fa menzione.
L'iscrizione delle persone senza fissa dimora sulla base delle nuove disposizioni dettate dall'art. 1, comma 18, del cosiddetto "Pacchetto sicurezza"dovrà essere effettuata all'indirizzo in cui si trova ubicata la sede del domicilio dichiarato e accertato. Resteranno iscritti in una via fittizia tutti coloro che, non avendo nemmeno un domicilio, dovranno essere iscritti nel comune di nascita.

Il vulnus della normativa evidenza la sua criticità proprio in questo punto.
Molti Uffici anagrafici di diversi Comuni italiani hanno negato il diritto dei senza fissa dimora all'iscrizione anagrafica.

Qualora il diritto alla residenza anagrafica venga considerato espressione di un principio di civiltà, conviene anche approfondire alcuni concetti fondamentali e definitori sia della normativa anagrafica del 1954 (e del suo regolamento attuativo) sia l'approccio nell'intervento novativo del cd "pacchetto sicurezza".

La giurisprudenza dominante ha precisato che "iscrizione anagrafica" non è un provvedimento concessorio, ma è un diritto per il cittadino e un obbligo per l'ufficiale d'anagrafe.
Tuttavia, mentre i normali requisiti per l'iscrizione anagrafica sono di carattere soggettivo, ma soprattutto oggettivo, in quanto la residenza è nel luogo di dimora abituale e nello stesso luogo è obbligatoria l'iscrizione anagrafica, per le persone senza fissa dimora, vale il solo criterio soggettivo che, come detto, si concretizza in una scelta discrezionale dell'interessato.

Talvolta appare diffuso il malcostume di molte amministrazioni, soprattutto di grandi città, che pongono dei limiti e degli ostacoli alle iscrizioni anagrafiche dei senza fissa dimora o dei senza tetto; si tratta di comportamenti privi di legittimità giuridica.

Gli ufficiali d'anagrafe evidenziano le criticità al problema: spesso si tratta del tentativo parte di persone che hanno problemi con la giustizia, con i creditori o altri interessi in genere poco leciti, di far credere di non avere alcuna dimora abituale per poter ottenere l'iscrizione anagrafica in una via inesistente e quindi essere difficilmente rintracciabili.
La deriva patologica del problema non deve condizionare l'operato del pubblico ufficiale di fronte a coloro che siano titolari di diritti effettivi e giuridicamente tutelati. Era lapalissiana l'urgenza di un intervento legislativo che sapesse affrontare il problema salvaguardando il diritto all'iscrizione anagrafica.

NOVITA' INTRODOTTE CON IL C.D. "PACCHETTO SICUREZZA":
LA DIMOSTRAZIONE DEGLI ELEMENTI NECESSARI PER STABILIRE UN DOMICILIO

L'art. 3, comma 38, della legge 15 luglio 2009, n. 94, avente ad oggetto: "Disposizioni in materia di sicurezza pubblica", sostituisce il terzo comma dell'art. 2 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228 e, con il comma 39, aggiunge un nuovo comma, dopo il terzo, allo stesso articolo 2 il principio cardine dell'iscrizione delle persone senza fissa dimora resta immutato.

Tuttavia con la legge 94/2009 cambiano le modalità dell'iscrizione anagrafica per questi soggetti.
La novità, oltre all'istituzione di un apposito registro presso il Ministero dell'interno, è l'obbligo per la persona senza fissa dimora, al momento in cui questa richiede l'iscrizione, di fornire elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio.
Si tratta sicuramente, di una delle norme più incisive, perché sostanzialmente viene a essere stravolto un principio oramai consolidato e cioè il fatto che la persona senza fissa dimora può anche non avere un riferimento riscontrabile in un luogo ben preciso. E' il caso, ad esempio, di tutte quelle persone che non hanno un punto di riferimento fisso ma si spostano in continuazione.
Il richiedente deve indicare un proprio domicilio, già individuabile quale "sede principale dei suoi affari e interessi", esibendo anche eventuali documenti comprovanti l'effettiva sussistenza di tale domicilio.
La necessità di disporre anche un sopralluogo da parte del personale addetto agli accertamenti anagrafici dipende dall'esistenza o meno di un immobile presso il quale sia ubicato la sede degli interessi della persona senza fissa dimora; in mancanza, sarà del tutto inutile qualsiasi sopralluogo da parte del vigile accertatore, mentre l'ufficiale d'anagrafe potrà acquisire prove, documentali e dichiarazioni di parte che potranno risultare ugualmente idonee a dimostrare la sussistenza del domicilio. Tuttavia, anche qualora sussistesse un luogo fisico ben individuabile, nel quale sia verificabile il domicilio, l'eventuale accertamento del vigile dovrà comunque riguardare la sussistenza o meno della sede principale degli affari e interessi del richiedente e non la sua presenza fisica, quest'ultima non potrà che essere un elemento non determinante ai fini dell'esito positivo del procedimento.

DECRETO MINISTERIALE 06 LUGLIO 2010:
NASCE IL REGISTRO NAZIONALE DEI SENZA FISSA DIMORA

Nasce il registro delle persone senza fissa dimora, istituito con decreto del Ministero dell'interno del 6 luglio 2010, il decreto individua le modalità di funzionamento del registro delle persone senza fissa dimora, in attuazione della legge sulla sicurezza pubblica del 15 luglio 2009, n. 94.
Al terzo comma dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228 è previsto l'inserimento della disposizione: "È comunque istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, presso il Ministero dell'interno un apposito registro nazionale delle persone che non hanno fissa dimora. Con decreto del Ministro dell'interno, da adottare nel termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono stabilite le modalità di funzionamento del registro attraverso l'utilizzo del sistema INASAIA".

Tale sistema prevede il collegamento delle anagrafi di tutti i comuni italiani, utilizzando i servizi della rete unitaria della Pubblica Amministrazione, senza, peraltro, creare un'anagrafe centralizzata, in quanto ciascun comune resta proprietario e gestore dei propri dati, seppure attraverso un'unica anagrafe virtuale realizzata per mezzo del collegamento tra i singoli uffici.

La possibilità di accesso al registro è limitata esclusivamente al Ministero dell'interno - Dipartimento degli affari interni e territoriali - Direzione centrale per i servizi demografici, con particolari garanzie di controllo e tracciabilità delle verifiche effettuate. I comuni possono accedervi solo con finalità di caricamento iniziale o di aggiornamento/modifica dello stesso. Nel sancire le modalità di funzionamento del registro, il decreto impone ai comuni di evidenziare la posizione anagrafica dei soggetti senza fissa dimora in INA, in modo che il registro sia formato "dai campi valorizzati" relative a tali posizioni anagrafiche, senza cioè costituire un'apposita banca dati autonoma, ma unicamente una funzione nel sistema INA.
Il Garante della Privacy ha dato parere favorevole all'iniziativa, sancendo la necessità di assicurare la protezione dei dati personali. Pertanto solo la Direzione centrale per i servizi demografici avrà accesso alle informazioni.

CASISTICA

Le abitudini di vita degli zingari sono cambiate nel tempo. Alcuni di loro hanno scelto di abbandonare il nomadismo a favore di una "normale" soluzione abitativa di tipo residenziale e di tipo stanziale.
Per costoro non si pone il problema dell'iscrizione per domicilio, in quanto rientrano fra le persone aventi il diritto dovere all'iscrizione anagrafica nel luogo di dimora abituale (residenza).
Restano gli zingari che conducano una vita effettivamente nomade entro il territorio italiano e che, pertanto, si spostino frequentemente da un luogo all'altro sostandosi per periodi anche prolungati, ma sempre a carattere temporaneo. Costoro rientrano nella categoria delle persone senza fissa dimora per la quale, al momento della richiesta di iscrizione anagrafica, si pone effettivamente il problema di fornire all'ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio.
Tuttavia, data l'ampiezza del concetto di "domicilio", al quale si è fatto un brevissimo cenno in precedenza, non si può affatto escludere che uno zingaro possa fornire elementi probatori circa l'esistenza di un domicilio (per esempio: presso un campo nomadi in cui si trovi temporaneamente e vi mantenga il suo recapito, oppure avendo qualche altro recapito o luogo sede di propri affari economici o interessi di altra natura, purché lecita). Qualora, tuttavia, l'interessato non sia in grado di fornire alcun elemento utile ad accertare il domicilio, il comune competente all'iscrizione anagrafica sarà quello di nascita. Qualora, infine, la persona sia nata all'estero, troverà applicazione il comma 4 dell'art. 2 della legge n. 1228/1954, rimasto immutato.

Per giostrai e ambulanti, invece, trattandosi di lavoratori, queste persone possono indicare il domicilio che potrebbe coincidere, per esempio, con la sede amministrativa dell'azienda o della società o con l'iscrizione alla CCIAA, la partita IVA, o anche la sede dell'istituto bancario presso il quale l'interessato abbia aperto un conto. Possono rientrare in questa fattispecie normativa anche molti cittadini stranieri, sempre a condizione che siano in regola con le norme sul soggiorno in Italia, facenti parti dell'ampia categoria degli ambulanti.

Coloro che non hanno alcuna assistenza sociale: occorrerà l'individuazione quanto meno di un recapito, avente le caratteristiche minime del "domicilio"; in mancanza, il comune d'iscrizione anagrafica sarà quello di nascita o, se la persona è nata all'estero, quello di nascita del padre o della madre o, in assenza anche di questi criteri, queste persone saranno iscritte nell'apposito registro istituito presso il Ministero dell'interno.

della Dott.ssa Marilisa Bernardis - esperta in materia d'immigrazione
19/12/2010

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