La questione dei migranti è andata sempre più affermandosi negli ultimi anni, nel contesto europeo, e ciò ha reso imminente la necessità di strutturazione di una normativa comunitaria e internazionale che possa dare direttive riguardanti la gestione e, soprattutto, la tutela dei diritti del migrante e dell'apolide.
Merita di essere ricordata l'importante affermazione che si apre il documento varato, di recente,dal Consiglio d'Europa sui temi dell'immigrazione ed asilo.

"Le migrazioni internazionali sono una realtà che persisterà in particolare finché resteranno i divari di ricchezza e di sviluppo tra le diverse regioni del mondo.
Possono rappresentare un'opportunità poiché sono un fattore di scambi umani ed economici e consentono inoltre alle persone di concretare le loro aspirazioni.
Possono contribuire in modo decisivo alla crescita economica dell'Unione europea e degli Stati membri che hanno bisogno di migranti a motivo della situazione del loro mercato del lavoro o della loro situazione demografica.
Infine, apportano risorse ai migranti e ai loro paesi d'origine, contribuendo in tal modo al loro sviluppo".
In base al contenuto del Patto europeo sull'immigrazione ed asilo politico,approvato dal Consiglio d'Eurpa,l'Unione Europea ha introdotto alcune norme comuni circa l'allontanamento ed il rimpatrio degli stranieri irregolari,contenute nella Direttiva del Parlamento e del Consiglio 2008/115/CE,pubblicata il 24 dicembre 2008 sulla Gazzetta Ufficiale della Unione Europea a cui tutti i Paesi comunitari dovranno uniformarsi entro il 24 dicembre 2010.
Nella stessa ottica vennero adottate dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 9 maggio 2005 venti linee guida su tutti gli stadi del procedimento di rimpatrio forzato.

Le linee guida richiamano i diritti tutelati dalla Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e le libertà fondamentali,contenute in cinque capitoli:
- Voluntary return,
- The removal order
- Detention pending removal
- Readmission
- Forced removals
riguardanti i vari aspetti del rimpatrio forzato.

Un capitolo specifico venne dedicato alla detenzione in attesa dell'allontanamento in cui sono indicate, tra l'altro,le circostanze in cui la detenzione può essere ordinata e le condizioni minime di detenzione.
E' stato sottolineato che lo stato ospite dovrebbe prendere misure di promozione del ritorno volontario più che coattivo; l'ordine di allontanamento dovrebbe essere perseguito solo in accordo con le leggi nazionali e non dovrebbe essere applicato se presente il rischio di violenze, torture o trattamenti inumani e degradanti nel paese di ritorno sia da parte del governo sia da parte di "non-state actors".
Al fine di verificare l' assoluta assenza di pericolo nel paese di ritorno, dovrebbero essere valu tate e prese in considerazione le informazioni provenienti da tutte le fonti, governative e non, e dall'UNHCR, l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati.
Non dovrebbe inoltre essere portato a termine un'ordinanza di rimpatrio se lo stato in cui il migrante deve far ritorno rifiuti il rientro del migrante stesso.
In ogni caso è proibita l'espulsione collettiva e la mancata adempienza dell'analisi individuale dei diversi casi.

Merita attenzione,in particolare,il terzo capitolo riguardante le modalità di detenzione dopo l'ordine di rimpatrio.
" La persona detenuta dovrebbe, innanzitutto, essere informata in una lingua che conosce e dovrebbe avere la possibilità di contattare giudici e avvocati;
" La detenzione dovrebbe essere più breve possibile e rispettosa dei diritti umani;
" Il personale presente all'interno dei luoghi detenzione dovrebbe essere altamente qualificato e in grado di affrontare la situazione specifica;
" Le persone trattenute, inoltre, dovrebbero ricevere degna assistenza medica e ascolto psicologico e non dovrebbero essere detenute insieme a ordinary prisoners;
" dovrebbero avere libero accesso ad avvocati, ONG e familiari.
I centri di detenzione dovrebbero essere costantemente monitorati da enti esterni e l'accesso dovrebbe essere liberamente consentito a membri dell'UNHCR, del parlamento europeo e altri soggetti qualificati.
Il nuovo pacchetto di regole e procedure,introdotto con la Direttiva 115/2008, è, in conseguenza,basato sul pieno rispetto dei fondamentali diritti umani e della dignità dei clandestini ed appare pienamente coerente con le regole dettate nel non lontano 2005.

a. Le nuove regole in generale
Le regole introdotte con la Direttiva in commento prevedono chiaramente che dovranno essere tenuti in debito conto dalla Autorità procedente al rimpatrio:
" l'interesse superiore dei bambini,
" la vita familiare,
" le condizioni di salute del cittadino straniero soggetto a rimpatrio,
" il principio del non-refoulement, cioè il divieto esplicito di espulsione e di rimpatrio di profughi verso i Paesi dove la loro vita o la loro libertà è in pericolo.

Inoltre,tra le nuove regole, va considerata,in primo luogo,quella che nel caso in cui i cittadini irregolari possiedano un permesso di soggiorno valido oppure un'altra autorizzazione per soggiornare rilasciati da un altro Stato membro della UE,il rimpatrio dovrà essere effettuato verso questo Paese; mentre, nel caso in cui l'irregolare abbia iniziato una procedura per il rinno vo del permesso di soggiorno o di un'altra autorizzazione per avere il diritto di soggiornare, si potrà attendere il completamento dell'iter prima di prendere una decisione sul rimpatrio.
E' previsto, inoltre, che in qualsiasi momento gli Stati comunitari possano decidere di rilasciare per motivi caritatevoli, umanitari o di altro tipo un permesso di soggiorno autonomo od un'altra autorizzazione analoga ad un irregolare, non emettendo la decisione di rimpatrio o revocandola o sospendendola,nel caso sia stata già emessa.
La revoca o la sospensione di tale autorizzazione,naturalmente,dovranno valere per la durata del permesso rilasciato.
In ogni caso la direttiva non impedisce che gli Stati membri decidano di far terminare un sog giorno regolare e dispongano contestualmente il rimpatrio, l'allontanamento e/o il divieto d'ingresso con un atto unico.

Sono previste anche due deroghe all'applicazione degli aspetti positivi della direttiva.
" se i cittadini extracomunitari siano sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale, secondo la legislazione nazionale, o sottoposti a proce dure di estradizione;
" se siano respinti alla frontiera o colti ad attraversarla illegalmente via terra, mare od aria.
Agli irregolari dovranno essere concessi tra i sette ed i trenta giorni per lasciare lo Stato in cui sono entrati illegalmente anche se potranno partire prima,se lo desidereranno,e se potranno beneficiare di proroghe in casi eccezionali (ad esempio per la presenza di bambini che frequen tano la scuola).
La decisione di rimpatrio dovrà seguire la scadenza del periodo di partenza volontaria e le misure coercitive adottate per l'allontanamento dovranno essere proporzionate e non eccedere un uso ragionevole della forza.
Le decisioni di rimpatrio saranno corredate di un divieto d'ingresso,non superiore ai cinque anni,se non sarà stato concesso un periodo per la partenza volontaria oppure se il cittadino extracomunitario non avrà ottemperato all'obbligo di rimpatrio.

b. Il rimpatrio dei minori non accompagnati
Sono state introdotte,inoltre,regole precise anche per l'allontanamento ed il rimpatrio dei mino ri non accompagnati.
Innanzi tutto dovrà essere fornita un'assistenza adeguata da parte di organismi appropriati diversi dalle autorità che eseguono il rimpatrio.
Inoltre lo Stato comunitario che effettua l'espulsione dovrà accertarsi che il bimbo sarà accompagnato presso un membro della sua famiglia, un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza nello Stato di rimpatrio.

c. Le garazie procedurali ai fini del rimpatrio
La direttiva 2008/115/CE dell'UE detta,peraltro,norme precise anche in relazione alle garanzie procedurali da adottare durante questi proce dimenti a carico degli irregolari e sul trattenimento ai fini dello allontanamento presso appositi centri di permanenza temporanea, quando dovesse esserci un rischio di fuga,oppure se il cittadino del paese terzo evitasse od ostacolasse la preparazione del rimpatrio o dell'allontanamento.
In particolare, per il trattenimento nei Centri di permanenza ed espulsione è previsto che gli extracomunitari dovranno avere il diritto, su richiesta,di contattare avvocati, famigliari ed il proprio consolato e che dovrà essere prestata una speciale attenzione nei riguardi dei soggetti deboli e dei malati, assicurando anche le prestazioni d'urgenza.
In particolare, in base all'art. 13 della Direttiva 115/2008 viene stabilito che:
1. Al cittadino di un Paese terzo interessato sono concessi mezzi di ricorso effettivo avverso le decisioni connesse al rimpatrio di cui all'articolo 12, paragrafo 1, o per chiederne la revisione dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza.
2. L'autorità o l'organo menzionati al paragrafo 1 hanno la facoltà di rivedere le decisioni connesse al rimpatrio di cui all'articolo 12, paragrafo 1, compresa la possibilità di sospen derne temporaneamente l'esecuzione, a meno che la sospensione temporanea sia già applicabile ai sensi del diritto interno.
3. Il cittadino di un paese terzo interessato ha la facoltà di farsi consigliare e rappresentare da un legale e, ove necessario, di avvalersi di un'assistenza linguistica.
4. Gli Stati membri provvedono a che sia garantita, su richiesta, la necessaria assistenza e/o rappresentanza legale gratuita ai sensi della pertinente legislazione o regolamentazione nazio nale in materia e possono disporre che tale assistenza e/o rappresentanza legale gratuita sia soggetta alle condizioni di cui all'articolo 15, paragrafi da 3 a 6, della direttiva 2005/85/CE.

d. Il trattenimento nei CIE e la durata
In caso di trattenimento l'art15 della Direttiva UE,prevede che 1. Salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l'allontanamento, in particolare quando:

a) sussiste un rischio di fuga
b) il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell'allontana mento.

Il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all'espletamento diligente delle modalità di rimpatrio.

2. Il trattenimento è disposto dalle autorità amministrative o giudiziarie. Il trattenimento è disposto per iscritto ed è motivato in fatto e in diritto. Quando il trattenimento è disposto dalle autorità amministrative, gli Stati membri:

a) prevedono un pronto riesame giudiziario della legittimità del trattenimento su cui decidere entro il più breve tempo possibile dall'inizio del trattenimento stesso,
b) oppure accordano al cittadino di un paese terzo interessato il diritto di presentare ricorso per sottoporre ad un pronto riesame giudiziario la legittimità del trattenimento su cui decidere entro il più breve tempo possibile dall'avvio del relativo procedimento.
In tal caso gli Stati membri informano immediatamente il cittadino del paese terzo in merito alla possibilità di presentare tale ricorso.
Il cittadino di un paese terzo interessato è liberato immediatamente se il trattenimento non è legittimo.
3. In ogni caso, il trattenimento è riesaminato ad intervalli ragionevoli su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato o d'ufficio. Nel caso di periodi di trattenimento prolungati il riesame è sottoposto al controllo di un'autorità giudiziaria.
4. Quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono più le condizioni di cui al paragrafo 1, il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata.
5. Il trattenimento è mantenuto finché perdurano le condizioni di cui al paragrafo 1 e per il periodo necessario ad assicurare che l'allontanamento sia eseguito. Ciascuno Stato membro stabilisce un periodo limitato di trattenimento, che non può superare i sei mesi.
6. Gli Stati membri non possono prolungare il periodo di cui al paragrafo 5, salvo per un periodo limitato non superiore ad altri dodici mesi conformemente alla legislazione nazionale nei casi in cui, nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole sforzo, l'operazione di allontanamento rischia di durare più a lungo a causa:

a) della mancata cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato, o
b) dei ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione dai paesi terzi.

Il successivo art.16 della Direttiva stabilisce in tema di trattenimento presso i CIE che:
1. Il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea. Qualora uno Stato membro non possa ospitare il cittadino di un paese terzo interessato in un apposito cen tro di permanenza temporanea e debba sistemarlo in un istituto penitenziario, i cittadini di paesi terzi trattenuti sono tenuti separati dai detenuti ordinari.
2. I cittadini di paesi terzi trattenuti hanno la possibilità - su richiesta - di entrare in contatto, a tempo debito, con rappresentanti legali, familiari e autorità consolari competenti.
3. Particolare attenzione è prestata alla situazione delle persone vulnerabili. Sono assicurati le prestazioni sanitarie d'urgenza e il trattamento essenziale delle malattie.
4. I pertinenti e competenti organismi ed organizzazioni nazionali, internazionali e non governativi hanno la possibilità di accedere ai centri di permanenza temporanea di cui al paragrafo 1, nella misura in cui essi sono utilizzati per trattenere cittadini di paesi terzi in conformità del presente capo. Tali visite possono essere soggette ad autorizzazione.
5. I cittadini di paesi terzi trattenuti sono sistematicamente informati delle norme vigenti nel centro e dei loro diritti e obblighi. Tali informazioni riguardano anche il loro diritto, ai sensi della legislazione nazionale, di mettersi in contatto con gli organismi e le organizzazioni di cui al paragrafo 4.

e. La legislazione italiana in emanazione
Alla luce di quanto innanzi,appare evidente come sia assolutamente inconciliabile la norma introdotta dal DL Sicurezza n.11/2009 .
La norma contenuta nel decreto,in via di conversione alla Camera dei Deputati,che estende il tempo di permanenza nei Cie da 2 a 6 mesi per gli stranieri irregolari, viola la direttiva europea 115/2008, richiamata come norma base per l'estensione della detenzione.
Lo ha sottolineato nel suo parere il Csm che esprime perplessita' sul punto.
L'art.15 della direttiva europea,si legge nel parere al Decreto Legge consente il "trattenimento in caso di resistenza, da parte dell'immigrato, all'identificazione", ma in caso di difficolta' nello 'ottenere documenti dai Paesi terzi, consente soltanto "il prolungamento della permanenza". In conseguenza,la Camera ha espunto dal testo all'esame del Parlamento l'articolo 5 del decre to sulla sicurezza che prevedeva l'allungamento fino a sei mesi dei tempi di permanenza nei centri di accoglienza per immigrati in attesa dell'espulsione.
E' il giusto riconoscimento della valenza della Direttiva della UE 115/2008 che così dispiega tutta la sua efficacia ed a cui i legislatori nazionali debbono adeguare le proprie norme.

f. Conclusioni
L' Unione Europea ribadisce la propria convinzione che le questioni migratorie costituiscono parte integrante delle relazioni esterne dell'Unione e che una gestione armoniosa ed efficace delle migrazioni deve essere globale e pertanto riguardare nel contempo l'organizzazione della migrazione legale e la lotta contro l'immigrazione clandestina come mezzi per favorire le sinergie tra le migrazioni e lo sviluppo.
L'Unione europea non dispone tuttavia dei mezzi per accogliere degnamente tutti i migranti che sperano di trovarvi una vita migliore.
L'organizzazione dell'immigrazione deve pertanto tener conto delle capacità d'accoglienza dell'Europa sul piano del mercato del lavoro, degli alloggi, dei servizi sanitari, scolastici e sociali nonché proteggere i migranti dal rischio di sfruttamento da parte di reti criminali. D'altro canto la creazione di uno spazio comune di libera circolazione pone gli Stati membri di fronte a nuove sfide.
Il comportamento di uno Stato può avere ripercussioni sugli interessi degli altri. L'accesso al territorio di uno Stato membro può essere seguito dall'accesso al territorio di altri Stati membri.
È pertanto imperativo che ciascuno Stato membro tenga conto degli interessi dei partner nel definire e attuare le proprie politiche di immigrazione, integrazione e asilo.

dell' Avv. Mario Pavone - Presidente A.N.IM.I. (Associazione Nazionale per l'Immigrazione)
18/05/2009